准政府投资促进机构

2006-03-02 15:02 文章来源：泊头市商务局

文章类型：转载内容分类：政策

准政府机构一般设有自己的董事会，向工业部长汇报，在正常的公务员序列之外招聘人员。设立此类准政府组织的做法符合一些学术界认识和咨询专家提出的建议，即国家应采用灵活的和自主的架构进行投资促进。

在我们研究的组织机构中，有5家是准政府组织。所有这些机构在设立时的主要职责是把本国作为投资场所进行投资促进。

其中一家组织，爱尔兰工业发展局，改组为准政府架构，以推动投资促进活动。工发局成立于1949年前后，隶属于工业和商业部，但是该机构的功能在最初的20年间一直没有明确。在60年代，工发局的高级官员开始在政府政策制订中具有更大的发言权。他们协助将本国放弃保护主义的发展战略，走向进一步开放贸易的发展战略。在此次发展战略出现变化之后，工发局开始承担一个更加积极的促进功能，在几个外国公司在爱尔兰投资方面起到了影响作用。一旦开始从事投资促进活动，工发局内部的人士就发现，直接从工商部进行运作使得他们在与私营部门沟通和发展关系方面遇到了困难。

尽管有些国家组织投资促进工作和组织政府的其它功能并无二样，但是这种情况似乎主要发生其架构是从一个组织成立之时的授权是开展审批和谈判等传统的政府活动的组织继承而来。如果促进功能设在其它机构，那么组织架构就会不同，其原因是投资促进很大程度上不同于传统的政府流程，如指导、控制、监管、法律制订和执行、行使权力、担当监护人等等。实际上，投资促进更类似于私营部门承担的活动，尤其是营销。投资促进需要与政府不断联络；灵活而迅速地对投资者的需求做出反应、适应不断变化的市场状况以及获得稀有的管理技能；独立地制订和执行长期一致的投资促进战略。

传统的政府组织一般不善于完成这些任务。尽管它们在传统的政府功能上得心应手，但它们通常缺乏熟悉私营部门和专业营销惯例的管理人才。此外，政府组织一般不够灵活，在政府更迭的时候，没有足够的自主权来制订政策、避开政治干扰。相应地，由于许多国家的政府都觉得，投资促进最好由一个灵活的、调整能力强的、有自主权的组织来进行，于是一系列的国家都通过准政府组织来执行投资促进方案。采取这种组织方式的国家似乎是期待这些机构能比政府组织更容易地具有私营组织通常具有的特点，例如在用人、自主权和关注成本控制方面。

60年代中后期，亚瑟·D·利特尔咨询公司应邀研究工发局现有的组织架构并对一个最能实现工发局的机构目标的架构提出建议。亚瑟·D·利特尔咨询公司于1968年提出了报告，建议工发局和工商部完全分离。人们认为，亚瑟·D·利特尔咨询公司的报告反映了工发局大多数官员的观点。及至1969年，一个新的《工业发展法案》成为立法，1970年工发局开始以现有的形态存在。该机构改组为准政府机构，拥有自己的董事会，不隶属于公务员系统，但由工商部提供资金，并最终向工商部报告。人们当时的感觉是，新的架构会带来私营公司的灵活性和快速决策的能力，这一点是政府官僚机构所做不到的。

新加坡、苏格兰和牙买加，在最初就是准政府机构，一直延续至今。新加坡经济发展局是一个独立的公共机构，被列为一个法定的机构，与隶属于公务员系统的政府部委相比，拥有更多的工资制定灵活性。经发局拥有自己的董事会，大多数的董事会成员都由新加坡私营部门任命。苏格兰投资局是苏格兰发展署（SDA）的国际业务机构。苏格兰投资局是苏格兰工业部和苏格兰发展署的合营机构，拥有这两个组织的权力。苏格兰发展署是一个非部委性质的公共机构，一个准政府组织，不隶属于公务员系统。该组织支付的工资比公务员的工资高20%至40%。1987年，苏格兰发展署36%的收入来自商业活动。牙买加国家投资促进局成立于1981年，是一个准政府组织。该机构不隶属正常的公务员系统，支付的工资比公务员的工资高出许多，拥有自己的董事会，董事会成员主要来自私营部门。

第5个准政府组织是马来西亚工业发展局（MIDA）。虽然它维持了原先的准政府架构，但是在工作过程中似乎失去了一些自主权。在一项世界银行的研究提出建议之后，1967年该机构被确定为一个自主的准政府组织。在最初几年里，工发局（当时称为联邦工业发展局（FIDA））是一个有权力的、自主的机构。其之所以有权力，部分原因是政府授权它通过吸引外商投资，促进经济增长。在60年代后期，实现经济增长至关重要；在1969年发生种族骚乱之后，政府力图进行经济调整，将财富分配给占人口多数的马来人。政府的目标是，将马来人占国民经济财富的份额从60年代末的2%提高1990的30%。当时的决策是，财富的转移应该采取增加国家财富的方式，而不是剥夺占人口少数的华人的财富。政府的“新经济政策”（NEP）总结了政府的财富分配和创造目标。自1970年以来，“新经济政策”对马来西亚的行政管理和经济政策产生了深远的影响。

70年代初，政府强调财富的创造，正是在这种宽松的政治环境下，富有权力的、自主的和富有企业家精神的联邦工业发展局进行了战略研究，协调组织了具体的投资团组，集中精力将美国的半导体制造商来马来西亚投资。不过，有些人可能会说，在这个时期之后，由于工发局被迫在越来越窒息的政治环境中运作，其自主权不断减少。这些人士坚持认为，在整个70年代，马来西亚生产的原材料在世界市场上价格高涨，使得吸引投资工作变得不那么重要了。此外，其它电子厂商紧随已在马投资的少数厂商来马投资，它们并不需要进行促进。政府一直忠实执行“新经济政策”，但是在一个繁荣的经济里，实现这些目标的工具从财富创造政策转向财富分配政策。因此，由于受到政府经济调整法规越来越多的制约，工发局的自主权遭到弱化。人们当时觉得，自主权遭到削弱之后，工发局推动投资和吸引合格人才的能力及其有效性都可能受到了削弱。

例如，在工发局羽翼未丰几年间，富有竞争力的工资使之能够吸引一些国内最优秀的大学毕业生。当时的工资水平维持在比普通公务员的工资高45%的水平上，甚至超过私营部门的工资水平。但是，随着时间的推移，工发局和公务员之间的工资水平出现均等化，结果到1987年，工发局的工资水平与公务员的工资相等，而且两者的工资都远远低于私营部门的工资水平。结果，在80年代，工发局发现，与20年前相比，在与私营部门争夺国内最优秀的大学生过程中变得更为困难。

只要能维持自主权，所有5个准政府组织似乎都能利用公共部门和私营部门的技能。它们享有的灵活性使之比较容易获得开展投资促进所需的营销技巧，而且它们与政府正式架构之间的关系使之与传统的政府架构保持密切的关系，向投资者提供服务并承担其它功能。由于这些组织的绩效标准不是赢利，它们可以将社会目的保持在工作目标之中。